2022-07-01T14:20:24+08:00

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澳門大學社會科學學院院長、特聘教授胡偉星日前出席由中評智庫基金會、中國評論通訊社主辦的思想者論壇「香港回歸二十五周年的回顧與展望」並發言表示,香港回歸以來所取得的發展成就有目共睹且多方面,不僅香港的繁榮穩定得到保持,還找到了自己發展方向和定位,香港的管治體制也終於有突破。在總結香港發展成就的同時,胡偉星指出了在解決深層次矛盾、國家認同和治理問題上值得反思之處。他認為,重塑香港管治架構只完成了上半場,下半場應當要重點改造行政官僚體系,從施政層面上實現有效治理,否則就無法實現特區政府的高效善治。為此,他就香港有效治理體系以及行政官僚系統改革給出了具體的建議。   

回歸二十五年香港取得三大發展成就

胡偉星表示,回歸以來,香港取得的發展成就有目共睹且是多方面的。主要概況為三點:第一,香港的繁榮穩定得到保持。香港過去經歷了多次金融危機和社會危機,依然保持著繁榮穩定,保持著國際金融、航運、貿易中心地位,香港金融系統穩健、資本自由流動、人才資源豐富、法治環境良好,仍然是全球最具競爭力的經濟體之一。當然,這得益於祖國的強有力支援,每當困難時刻香港都會得到中央政府和內地的大力,使香港能夠挺過難關,繼續前進。 

第二,香港終於找到了自己發展方向和定位香港經濟曾經是「亞洲四小龍」,靠著上世紀七十、八十年代亞洲經濟起飛的帶動,崛起為亞洲的國際金融中心、航運中心和貿易樞紐。然而幾十年的過去,地區和全球經濟環境早就時過境遷,香港的優勢不再,需要重新置放。香港有迷茫的時候、有悲觀的時候,不知道自己向何處行。近年來,香港逐漸找到自己的定位,背靠祖國、融入國家發展大局,搭上中國經濟發展的快車,香港才能保持自己發展的動力和可持續性。2019年粵港澳大灣區發展綱要出台後,大灣區一體化發展加速推進,香港與內地聯繫越來越緊密,公路鐵路網、通關設施更方便,香港與大灣區城市「一小時生活圈」初步形成,服務貿易自由化、規則銜接、機制對接使「軟聯通」進一步深化,香港今後發展前景更美好。

第三,香港的管治體制終於有突破政治上的撥亂反正,香港開啟了良政善治新局面。胡偉星認為,2019年香港發生「修例風波」,是回歸以來最嚴重的挑戰。中央審時度勢,採取制定港區國安法和修改完善香港選舉制度等一系列舉措,止暴制亂,使香港局面得到控制。三個選舉的完成,落實「愛國者治港」,香港重回正軌。這項工作很了不起,香港經受了考驗,古人說「只有大亂才能達到大治」,一個好的制度是無法設計安裝的,只有經過風風雨雨才能脫穎而出。

三大問題值得反思:深層次矛盾、國家認同、治理問題

香港回歸以來,有三大問題值得反思:第一,過去的二十五年雖然經濟繁榮穩定,也存在著不少深層次矛盾沒有解決,包括住房問題、貧富懸殊、青年向上流動受限、公共衛生問題等等。至今依然有二十多萬人住在劏房,人均居住面積不足六平方米,與香港國際金融中心地位嚴重不符。

第二,是國家認同問題,也就是人們常說的「人心回歸」問題還沒有完全解決。香港近些年來不斷發生社會運動的根本原因,從反對23條立法、到2014年佔中運動、再到2019年反修例風波,「一國兩制」的 「一國」根基受到挑戰和衝擊。

第三,是治理問題。回歸前,香港被看作是治理的模範,行政效率高、政府廉潔、公務員素質好、城市管理先進。然而,近年香港治理越來越被人詬病,前面說的房屋問題、公共衛生、青年問題以及施政效率等問題。香港落後了,過去這麼多年沒有進步,其他城市和地方都在進步。香港為什麼新冠疫情死了這麼多人?為什麼遲遲不能與內地通關?值得深思。

回歸以來,香港政制和治理的爭論長期陷入「普選迷思」,嚴重偏離了有效治理的軌道。反中亂港分子通過散佈各類「雙普選」和「港獨」言論,混淆視聽,抗拒中央管治,煽動對內地不滿情緒,嚴重干擾政府施政。他們通過選舉進入特別行政區各級管治架構,包括立法會、行政長官選舉委員會、區議會等機構,肆意阻撓特區政府施政,損害香港市民福祉,讓香港社會付出了沉重代價。反中亂港分子之所以能在「一國兩制」下的香港如此興風作浪、坐大成勢,其中一個最重要的原因就是「愛國者治港」原則沒有得到真正落實,香港沒有真正形成「愛國者治港」的管治局面,嚴重影響了回歸以來香港的有效治理。《基本法》確立了行政主導體制,但是過去相當長時間行政受到立法會,反對派干擾政府依法施政,行政主導名存實亡。   

胡偉星表示,港區國安法的實施,「一國兩制」制度體系的完善,「愛國者治港」根本原則的落實,香港的重要管治力量(選委會、立法會)得到重建,現在香港出現了一個非常良好的局面,有了一個新管治架構。但是,他認為只是朝著良政善治方向邁出的第一步,未來還是任重道遠,香港管治架構和治理效能上仍有很多短板。這次新冠疫情的衝擊,政府如何應對這次公共衛生危機,與其他地方比較,大家都知道問題所在。疫情讓我們認識到香港行政體系內部的問題,治理能力還存在很多深層次問題。香港行政管治團隊還沒有真正「升級換代」,體系還有制度性弊端和規範性失缺。因此,重塑香港管治架構只完成了上半場,下半場應當要重點改造行政官僚體系,從施政層面上實現有效治理,否則無法實現特區政府的高效善治。

有效治理體系要解決三個基本問題

就香港今後的治理問題,胡偉星提出了三個要解決的基本問題:「誰治理、如何治理、治理得怎樣」。此三個問題實際上是「治理三要素」,即治理主體、治理機制和治理效果。2019年「修例風波」後,中央從國家層面對特區選舉制度和國家安全制度進行了修改,在大的制度層面上確保了「愛國者治港」原則落實,解決了治理主體問題,即「誰治理」的問題。但是,在治理體系運行層面上並沒有完全解決「如何治理」和「治理得怎樣」的問題。香港的治理問題和缺失有大有小,既有制度性問題、也有操作性和人事問題。特區政府行政管治團隊應當自行對未來行政主導的治理模式、政策決策機制、行政執行力、政府的施政效能等問題進行深刻的反思、全面改革。   

胡偉星認為,香港治理體系問題主要體現在政府治理效能、領導能力、社會信任幾方面,改革的關鍵是要克服治理體系中的一些制度性弊端。這些弊端造成政府治理效果不彰、政府治理能力弱、領導力不強以及社會信任度低。新任行政長官李家超也意識到這個問題,他要改革政府管治文化和改革公務員體制,是非常正面的消息。過去很多制度上問題導致公務員能力未充分發揮,施政效能大大打折扣。   

行政官僚系統改革應從三方面入手

胡偉星又建議,行政官僚系統改革應從三個方面入手。首先,特區政府要與中央在治理過程中形成合力。回歸後中央全面管治權與特區高度自治權的關係沒有完全捋順,機制整合也不完全,運作上也不暢順。特區政府要設置政策研究和溝通的機制,可以考慮重啟「中央政策組」,承擔政府政策研究和把握民意功能,幫助特首及主要官員把握國家大政方針、國內外政治大事和社會輿情,強化戰略謀劃和整體統籌能力。   

第二,行政管治團隊除了社會上愛國愛港力量穩定可靠的支持外,要與社會各界形成一個有效的「管治聯盟」,擴大自己執政的政治社會基礎。這不止需要管治班子具備相應的政治才能,也需要制度上有所完善。

第三,要改造管治文化和公務員體制中的弊病。權力間的互相制衡導致香港目前的官僚系統效率低下,管治班子難以落實有效領導。2002年實行「主要官員問責制」後,三位司長和十三位局長均為行政長官「政治任命」的問責制官員,不再是公務員,直接向行政長官負責。政治任命官員脫離公務員系統,不再是所在局政務職系首長,政務職系之首變為政策局常任秘書長。如果局長和常任秘書長「不咬弦」,會影響政策決策和實施,也會導致部門之間統籌和配合問題。按照目前制度安排,人事權和財政權落入常任秘書長手中,局長無權參與公務員的評核、升遷和日常管理,也不能完全決定財政的使用權。按照《公務員守則》規定,公務員與副局長、局長政治助理之間工作配合是基於「夥伴合作精神」進行,不構成從屬關係,這使得管治班子領導公務員工作時,常出現不協助、不配合或者不得力的情況。加上公務員「政治中立」立場,施政的效率和效果很難保障。改革香港行政官僚體制需要完善公務員隊伍的問責制度,完善與其配套的考核與激勵機制。